MediaWatch

Debat: Mediepolitik uden jordforbindelse

Magter folketing og regering at lave en medieaftale, der kan gennemføres, og vil den fungere i virkelighedens mediemarked? Sporene skræmmer. Den seneste medieaftale fra 2018 er et klart eksempel på, hvor galt det kan gå. Men den var desværre ikke en undtagelse. Sådan lyder det fra rådgiver og tidl. generaldirektør i DR Christian S. Nissen i dette debatindlæg.

Foto: Miriam Dalsgaard/Ritzau Scanpix

DEBAT | Hvis vi ser på hele rækken af den halve snes mediepolitiske aftaler, der er blevet indgået siden ophævelsen af DR’s monopol i 1980’erne, er der to klare og stærkt problematiske udviklingslinjer.

For det første har den statslige regulering gennem medieaftalerne gradvist bredt sig fra stort set alene at dreje sig om DR og de statsstøttede, lokale ”græsrodsradioer” til stadig større dele af det frie, kommercielle marked. For det andet er denne regulering blevet mere og mere detaljeret.

Øget statsregulering

Den mere og mere udbredte statslige regulering er noget af et paradoks. Afskaffelsen af statens monopol på radio- og tv-virksomhed blev jo begrundet med et ønske om at åbne op for et frit, kommercielt mediemarked uden statslig indblanding. Dele af den fremvoksende offentlige regulering hænger sammen med en række EU-direktiver. Men den har reelt spillet en underordnet rolle i Danmark.

Større betydning har fremvæksten af en række økonomiske støtteordninger haft. Den trykte presse har i mange år fået støtte via en stadig større vifte af ordninger (produktionsstøtte, innovationsstøtte, saneringsstøtte og den såkaldte bladpulje). Samtidig er kredsen af støtteberettigede medier gradvist blevet udvidet, fordi der, hver gang man har lukket nye områder ind i støttefolden, efterlades nogle nødlidende andre lige udenfor.

Når staten giver økonomisk støtte, følger der afhængighed, regler og kontrol med

Christian S. Nissen

På de elektroniske mediers (her især tv’s) område er det samme sket. Først blev DR og TV 2 helt tilbage i 1990’erne pålagt at medfinansiere dansk filmproduktion med faste årlige beløb. Nogle år senere blev DR pålagt at udlicitere en betydelig del af sin programproduktion og Public Service Puljen blev oprettet. Begge dele for at støtte de små danske indholdsproducenter, hvoraf stort set alle af betydning i dag er blevet opkøbt af store internationale selskaber.

Disse mange støtteordninger er ganske givet etableret i den bedste (kultur- og erhvervs-) politiske mening stærkt hjulpet af en intens og meget professionelt udført lobbyaktivitet fra mediebranchens forskellige – og ofte indbyrdes meget uenige – interessenter. Men når staten giver økonomisk støtte, følger der afhængighed, regler og kontrol med. Det gælder ikke kun for bistandsmodtagere og langtidsledige.

Regelstyringen stadig mere detaljeret

Styring og kontrol via regler, som udover penge er det eneste andet styringsmiddel, staten råder over, er imidlertid et svagt og usikkert styringsmiddel. Især når støtten ikke kan gives på rent objektive kriterier. Og det gælder jo på de fleste medieområder. Når der sker noget uforudset, eller hvis det viser sig, at et gældende regelsæt ikke virker efter den politiske hensigt, har man ikke andet at gribe til end at udstikke nye, supplerende regler eller komme med korrigerende, uforpligtende ”signalgivning” og uklare hensigtserklæringer.

Det kan på en enkel måde illustreres ved at se på udviklingen af DR’s 4-årlige ’Public service-kontrakter’. Fra den første kontrakt i 2002 over de fire mellemliggende til den seneste fra 2018 blev antallet af statslige regulerende påbud til DR næsten firdoblet (fra 32 til 124).

Som et (godt nok ekstremt) eksempel på, hvor svært det kan være at efterleve et sådant påbud og efterfølgende kontrollere, om det bliver fulgt, kan der nævnes et eksempel fra 2018 kontrakten, som vakte international opmærksomhed: ”Det skal i DR’s programflade og platforme være tydeligt, at vort samfund bygger på folkestyre og har sin rod i kristendommen”.

Regulering af DR og statsradiofoniens 4-årige public service-kontrakter har i årtier været en politisk varm kartoffel. | Foto: Tariq Mikkel Khan/Ritzau Scanpix
Regulering af DR og statsradiofoniens 4-årige public service-kontrakter har i årtier været en politisk varm kartoffel. | Foto: Tariq Mikkel Khan/Ritzau Scanpix

Hele denne problematiske styringstænkning med alle dens unoder er gennem mange år udviklet internt i den offentlige sektors hierarkiske styringskæde fra Christiansborg gennem mange forvaltningsniveauer ud til de yderste borgernære led. Her fungerer det mod alle odds – trods stigende utilfredshed i rækkerne og opsigtsvækkende svipsere i ny og næ – faktisk rimeligt godt.

Helt anderledes forholder det sig, når samme styringstænkning via støtteordninger omplantes til private virksomheder i et konkurrencepræget kommercielt marked. Kast blot et blik på det flere hundrede sider lange og meget komplicerede udbudsmateriale til den ulyksalige ekstra dab-kanal, som Radio24syv, Loud og DK4-Radio bød på i 2019. Her ligger en af forklaringerne i, at det gik, som det gik - medievirksomhederne havde svært ved at håndtere regelsættet, og politikerne manglede forudsætninger for at iværksætte projektet, men lyttede ikke til advarslerne fra kyndige radiofolk.

Mediemarkedet er for komplekst til detaljeret politisk regulering

Medierne er noget, vi alle som brugere – også politikerne – mener at kende til, og som mange har en holdning til. Men vores viden om mediemarkedet stikker ikke dybt. Ikke alene fordi det omfatter mange, meget forskellige virksomhedstyper i et samspil præget af både fælles interesser og hård indbyrdes konkurrence. Men især fordi hele mediemarkedet er midt i en fundamental omstilling, der udfordrer alle hidtil kendte forretningsmodeller i hele værdikæden fra produktion af indhold, til den måde det distribueres og bruges på.

Dertil kommer, at hele denne udvikling på godt og ondt drives og domineres af de gigantiske, internationale tech- og medievirksomheder i et omfang og med en kraft, som indtil nu har ligget langt uden for dansk mediepolitiks, regulerende rækkevidde.

Meget få uden for en lille kreds af professionelle branchefolk har tilstrækkelig indsigt til at forstå, hvad der foregår. Og selv for dem dækker deres viden kun begrænsede dele af det samlede billede. På den baggrund kan man ikke forvente, at folketingsmedlemmer, ministre og deres rådgivende embedsmænd har tilstrækkelige forudsætninger for selvstændigt at udforme detaljerede regulerende indgreb i det meget komplekse mediemarked. Det er derfor fuldt forståeligt, at der blandt medieordførerne er stor lydhørhed over for den bistand, der mere end velvilligt stilles til rådighed af folk fra de mange interesseorganisationer og større virksomheder inden for medieområdet.

Der er ganske vist den hage ved det, at de indbyrdes ofte er meget uenige, ja lige frem har modsatrettede synspunkter. Det tages der ganske vist som regel højde for blandt medieordførerne. Dem til venstre i salen lytter mere til f.eks. Copydan og Dansk Journalistforbund end til televirksomhederne og Dansk Erhverv. Blandt borgerlige ordførere er det ikke overraskende omvendt. Og det afspejler sig tydeligt både i vanskelighederne med at bygge bro mellem de synspunkter og forslag, partierne fremlægger under forhandlingerne, og i de ofte urealisable kompromisser, der kommer ud af det i medieaftalerne.

Lærerige fejlskud i 2018 medieaftalen

For at ovenstående jeremiade af udfordringer i den statslige intervention i mediemarkedet ikke skal stå som løse påstande, kan man kaste et blik på de seneste medieforhandlinger i 2018 og den politiske aftale, der blev resultatet.

Vi husker bedst medieaftalen fra 2018 for tre markante skridt: De 20 pct. besparelse på DR, skiftet fra licensbetaling til skattefinansiering og det katastrofalt forkludrede forløb omkring Radio 24syv – Radio Loud.

De to først nævnte besluttet og delvist implementeret før 2019-valget i det styrbare rent statslige regime. Det sidste som et lærerigt eksempel på, hvor anderledes svært det er, når staten som en elefant i en glasbutik mod al sund fornuft og tilgængelig faglig viden hundser rundt med privat ejede medievirksomheder.

Der var dele af aftalen, som ikke var ordentligt gennemtænkte og ganske enkelt viste sig umulige at gennemføre

Christian S. Nissen

Færre var opmærksomme på, at 2018 aftalen ikke alene indeholdt et begrænset antal velforberedte og gennemarbejdede initiativer, som embedsværket efterfølgende kunne lægge til grund for udarbejdelse af lovforslag mv. Aftalen indeholdt en to-do liste på mere end tyve punkter til efterfølgende videre bearbejdning.

Kulturminister Mette Bock (LA) var kulturministeren i 2018, der landede den ombruste aftale med bl.a. store DR-besparelser, digital nulmoms og ny licensmodel. | Foto: Ritzau Scanpix/Mads Claus Rasmussen
Kulturminister Mette Bock (LA) var kulturministeren i 2018, der landede den ombruste aftale med bl.a. store DR-besparelser, digital nulmoms og ny licensmodel. | Foto: Ritzau Scanpix/Mads Claus Rasmussen

Nogle af dem var i en reguleringssammenhæng relativt uproblematiske. Men der var også dele af aftalen, som ikke var ordentligt gennemtænkte og ganske enkelt viste sig umulige at gennemføre, bl.a. fordi de var i strid med f.eks. copyright hensyn eller mediemarkedets vilkår og forretningsmodeller.

Det gjaldt beslutningen om, at DR på sine egne platforme for børne- & unge-indhold også skulle medtage den del af kommercielle udbyderes tilsvarende indhold, der var finansieret over Public Service Puljen. Et andet vedtaget forslag gik ud på, at kommercielle udbydere efter en kortere periode skulle stille deres Public Service Pulje støttede indhold frit tilgængeligt uden for betalingsmurene.

Et tredje eksempel i samme boldgade var beslutningen om, at DR mod betaling skulle stille DR-egenproduktioner, som DR ikke selv anvendte, til rådighed for kommercielle selskabers medieplatforme. Også den ballon gik luften ud af efter nærmere undersøgelser. Men det er åbenbart glemt, i hvert fald blandt de konservative. For i deres medieudspil fra december sidste år relanceres selvsamme forslag ufortrødent.

På vej ind i samme blindgyde

Det med at undersøge tingene ordentligt og effekt-vurdere forslag, inden de sættes i søen og vedtages, er ikke noget, der har præget de senere mange års medieforhandlinger. Og det er desværre ikke noget, der kan forklares med tidspres eller manglende ressourcer. For der blev faktisk lavet flere kulturministerielle udredninger i årene op til medieforhandlingerne i 2018. Medieordførerne fik rapporterne og fik dem sågar gennemgået på en række møder. De blev bare ikke brugt som faktuelt vidensgrundlag i forhandlingerne.

Derfor vil problemet med usvigelig sikkerhed dukke op igen. For der er allerede to vigtige, nye områder, hvor et flertal af partier tilsyneladende uden grundig viden om de forventelige effekter er parate til at gribe regulerende ind. Det første er planen om at tilføre dansk indholdsproduktion yderligere millioner ved at pålægge streamingtjenesterne en investeringsforpligtelse eller en afgift på deres danske omsætning til forøgelse af Public Service Puljen.

En særlig streamingskat eller -afgift har i årevis været på det politiske tegnebræt for at tvinge udenlandske tjenester til at spæde til økonomisk til dansk indholdsproduktion. | Foto: Dado Ruvic/Reuters/Ritzau Scanpix
En særlig streamingskat eller -afgift har i årevis været på det politiske tegnebræt for at tvinge udenlandske tjenester til at spæde til økonomisk til dansk indholdsproduktion. | Foto: Dado Ruvic/Reuters/Ritzau Scanpix

Her hersker der imidlertid – udover væsentlige interessemodsætninger mellem forskellige aktørgrupper i markedet – stor usikkerhed om, hvilken effekt yderligere støttefinansiering vil få. Forslaget har været på tegnebrættet i fem år, men der er ikke lavet grundige undersøgelser af, om den reelt vil bidrage til et øget indhold af relevans i dansk kulturpolitik. Heller ikke seriøse vurderinger af, hvilken effekt de mange nye penge som benzin på et bål vil få på den i forvejen overophedede danske produktionsbranche.

Det andet nye initiativ er det politisk bredt støttede forslag om en særlig økonomisk støtte til lokale og regionale nyhedsmedier for at afhjælpe de såkaldte ”nyhedsørkner”. Heller ikke det er blevet ordentligt undersøgt. Her er der et reelt problem, men hvor ligger den konstruktive løsning? For når de nødlidende lokale medier ikke kan klare sig i konkurrencen, er det jo langt fra sikkert, at det skyldes dårlig økonomi.

Folketingsmedlemmerne ved simpelthen for lidt om materien og bruger ikke tid og kræfter på at sætte sig ordentligt ind i tingene

Christian S. Nissen

Det kan være lige omvendt, at medievirksomhederne ikke tjener penge nok, fordi der er for få nyhedsbrugerne, som interesserer sig for det lokale nyhedsstof. Hvis det er her, problemet ligger, kan det ikke løses ved, at staten drejer på de to reguleringshåndtag, penge og regler. Så kan ørknerne kun gøres frodige ved, at dygtige, professionelle mediefolk finder frem til mulige løsninger og tester dem af i et frit marked, hvor konkurrencen vil rydde vildskuddene af vejen.

Mediepolitikken ikke en undtagelse

Denne dystre prognose bygger ikke på en opfattelse af, at kulturministeren, hendes embedsapparat og medieordførere er særligt svagt stillede, når det kommer til politikdannelse med rod i virkeligheden.

Problemet er bredere og stikker dybere. For som det er fremgået af den offentlige debat i det seneste års tid, mener flere centralt placerede aktører – også flere folketingsmedlemmer – at al for meget lovgivning hastes igennem og vedtages på et utilstrækkeligt faktuelt grundlag.

Folketingsmedlemmerne ved simpelthen for lidt om materien og bruger ikke tid og kræfter på at sætte sig ordentligt ind i tingene. Hele opmærksomheden, både på Christiansborg, i pressen og offentligheden rettes mod det politiske, taktiske spil i forhandlingerne om og indgåelsen af politiske forlig.

Men der er slet ikke – heller ikke i mediernes dækning – den samme opmærksomhed på og interesse for, om reformerne i praksis kan gennemføres på en fornuftig måde derude, hvor den offentlige regulering møder virksomheders og borgeres virkelighed. Mediepolitikken er blot ét blandt flere politikområder til belysning af denne problemstilling.

Det vil være en positiv overraskelse, hvis denne bekymring blev gjort til skamme ved de medieforhandlinger, der ligger lige om hjørnet.

Mere fra MediaWatch

Aller Media lukker magasinet Dossier

Dossier lukker og slukker efter seks år. Det skyldes ifølge chefredaktør økonomi og udfordringer med bl.a. stigende papirpriser. For mindre end et år siden lukkede Aller også Modemagasinet In efter 35 år.

Læs også

Seneste nyt

MediaWatch job

Se flere jobs

Se flere jobs

Watch job

Se flere jobs

Se flere jobs